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日落复审缘何成为“日不落”的工具

来源:中国贸易新闻网  来源:
发布日期:2021-03-02 08:10:26  

中国已连续多年成为反倾销的最大受害国,同样连续多年成为日落复审的最大受害国。

仅仅在2月,墨西哥对我无缝钢管、马来西亚对我预涂/漆/彩色涂层钢卷、美国对我无缝碳钢和合金钢标准管、管线管和压力管分别启动反倾销或反补贴日落复审调查。

“日落复审是指反倾销/反补贴措施执行满5年之前的合理时间内由国内产业或代表国内产业提出而由主管机关发起的一种复审。这一制度设计初衷是,反倾销/反补贴措施以足以消除相应产业损害为限并以五年为限,除非有必要进口国不能无限期实施‘双反’措施。”时代九和律师事务所高级合伙人江家喜在接受《中国贸易报》记者采访时说。

但在实践中,进口国在五年后基本上都要延长反倾销措施,日落复审俨然成为了“日不落”的工具。

在多哈回合谈判中,反倾销联谊小组提出:反倾销措施应在5年后终止,这是目前《反倾销协定》规定的基本规则。然而,在实践中,扩大化适用例外规则(以日落复审继续征税令)将继续征税变成一个既成事实。

根据锦天城律师事务所某年的统计数据,被欧盟采取反倾销措施的案件中,6%的措施已经实施15至20年,11%的措施已经实施了10至15年,31%的措施已经实施了5至10年,也就是说大约一半的措施实施了5年以上。

“目前,在个别案子中措施实施时间会更长。”锦天城(北京)律师事务所合伙人李烨判断说。

江家喜告诉记者,从日落复审对产业方面的影响来说,发起国通过“双反”调查和日落复审调查,实际效果是将相关出口国的相关产业和产品,排除在本国市场竞争之外。

以自行车行业为例。欧盟早在1991年就对原产于中国的自行车进行相关立案调查,1993年开始征收自行车反倾销税,至今通过多次日落复审,欧盟于2019年8月发布公报,称继续对中国自行车征收19.2%至48.5%的反倾销税,为其5年。长达近30年的高额反倾销税,让中国出口欧盟的自行车整车数量一路萎缩,还让很多中国企业丧失了信心,应诉的企业越来越少。“中国自行车行业的有关商协会和企业还是很负责并积极应诉的。”江家喜说,他曾代表这个行业和企业全力应诉日落复审,在各方支持下,也曾使得欧盟调查机关一度考虑不再继续该反倾销措施,但是欧盟调查机关最终还是决定继续征税。

“在更多的日落复审调查中,经常会发生没有企业应诉导致继续征税的现象。”江家喜表示。

2020年7月1日,美国商务部及美国国际贸易委员会对华乘用车及轻卡车轮胎“双反”税令发起第一次日落复审。随着中国轮胎企业海外布局及出口方向调整,出口市场由原来的单一欧美市场变得相对多元化,加之疫情对出口冲击影响较大,很多企业放弃了参与此次日落复审。因中国产业未参与此次日落复审,美商务部最后裁定继续征税。

“中国企业缺席日落复审调查,还有一个很大的原因是胜诉几率较小。这和日落复审规则息息相关。”李烨分析说。

WTO《反倾销协定》关于日落复审的条款规定:尽管有第1款和第2款的规定,但是任何最终反倾销税应在征收之日起5年内终止(或如果复审涉及倾销和损害,应自根据第2款或本款进行的最近一次复审之日起),除非调查机关在该日期之前自行发起的复审中,或在该日期之前一段合理时间内由国内产业或代表国内产业提出的有充分证据请求下发起的复审中认定,反倾销税的终止有可能导致倾销和损害的继续或再度发生。在此种复审的结果产生之前,可以继续征税。

“WTO《反倾销协定》首次引入了日落条款,虽然在日落方面取得了突破,但尚不完善,使其实际作用大打折扣。”李烨分析说,一方面规定了5年的征税期限,但是另一方面又规定了日落复审条款,即如果经调查认定“反倾销税的终止有可能导致倾销和损害的继续或再度发生”,则可以再延长征税5年。这一规定简单且门槛较低,日落复审相对于倾销和损害认定的标准比原审调查低得多,因此,无论是日落复审的立案还是裁决,对于申诉方来说难度和成本都比较低,而成功率则比较高,调查机关在日落复审中享有的自由裁量权也比较大,因此,维持继续征税的可能性相对比较大。

江家喜也认为,虽然WTO的《反倾销协定》规定的日落复审中的倾销和损害认定,其标准应当不低于原审调查中适用的相应标准,但是在日落复审调查实践中,进口国调查机关往往放松标准,导致比较容易认定倾销和损害在继续或会再发。

李烨介绍说,在欧盟,日落复审调查通常是在反倾销措施到期日立案进行。因此,一旦复审立案进行调查,调查期间是继续维持的,无形中延长了原有5年的征税期。与欧盟相比,美国的日落条件更难,因为美国采取日落复审自动立案、应诉条件双重标准等特殊的规定,这有利于延长反倾销措施和尽可能长时间地保障反倾销措施救济效果。

江家喜介绍说,日落复审在程序上也遭到一定的滥用。一般理解,日落复审应当在现存反倾销措施五年到期前发起并完成,以便进口国调查机关决定在现存反倾销措施到期日是否继续该措施,继续多长时间。但是在实践中,有关国家通过立法使得现存反倾销措施在日落复审期间继续有效(即使已经五年到期),有的甚至明确规定只要在到期日之前发起了日落复审调查,现存反倾销措施自动延期一年。

“日落复审规则是造成‘日不落’的根本问题”。李烨表示,在多哈回合反倾销规则谈判中,谈判各方关于日落条款修改议题进行了激烈的磋商,提交了大量的提案。其中,反倾销联谊小组成员和加拿大是日落条款修改议题的支持派,前者提出自动日落,而后者提出通过列举可能性分析的各种因素严格日落复审纪律。美国和欧盟是日落条款修改议题的反对派,目的是为了加强现有反倾销措施的保护效果,希望维持现有的日落复审规则。由于日落议题的谈判和其他争议较大的议题一样,作为整个反倾销规则谈判的重要部分,最后陷入僵局之中。

李烨建议,要解决日落复审的问题,需要修订目前的多边日落复审规则。

“在个案中,有些行业商协会积极组织企业应诉,最终终止了日落复审调查,比如聚酯短纤和草甘膦两个案例。”李烨举例说。

“即使日落复审存在各种问题且应诉方成功概率比原审调查更低,面对各国调查机关发起的日落复审调查,中国相关政府部门、商会、协会、商会等仍应充分发挥相关作用,鼓励和引导企业单独或共同应诉。”江家喜说。

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